¿LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS DEBEN SER CONGRUENTES?

1.- Imaginemos un caso hipotético: cierto día Ticio decide pedir a su empleador –una institución pública- que se le otorgue licencia a cuenta de vacaciones por el periodo de quince días. Al responder la petición de Ticio su empleador le concede licencia por diecinueve días, es decir, más allá de lo peticionado por Ticio.

En este contexto, resulta pertinente preguntarnos: ¿las decisiones administrativas deben ser congruentes? En lo que sigue intentaremos dar una respuesta a esta interrogante.

2.- El Tribunal Constitucional en la STC núm. 0090-2004-AA “caso Juan Carlos Callegari Herazo”, ha dicho que las decisiones administrativas –los correlativos, por ejemplo- son decisiones jurídicas, cuya validez corresponde a su concordancia con el ordenamiento jurídico. De modo que, tales decisiones, incluso cuando la ley las configure como “discrecionales”, no pueden ser “arbitrarias”, por cuanto son sucesivamente “jurídicas” y, por lo tanto, sometidas a las denominadas reglas de la “crítica racional”.

Así, en palabras del supremo intérprete de la Constitución, el concepto de arbitrario apareja tres acepciones igualmente proscritas por el derecho: a) lo arbitrario entendido como decisión caprichosa, vaga e infundada desde la perspectiva jurídica; b) lo arbitrario entendido como aquella decisión despótica, tiránica y carente de toda fuente de legitimidad; y c) lo arbitrario entendido como contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica.

De allí que, el principio de interdicción de la arbitrariedad tiene un doble significado: a) En un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el derecho. b) En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva; como lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón. En consecuencia, lo arbitrario será todo aquello carente de vínculo natural con la realidad.

Siendo así, el principio de interdicción de la arbitrariedad: en una acepción clásica surge como la antítesis de la justicia material y el derecho, mientras que desde una percepción moderna se manifiesta a través de la violación del contenido esencial del derecho a la motivación de las decisiones.

Ahora bien, el artículo 1º de la Constitución establece que “la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado”. De la disposición acotada se colige que “el hombre”, ser libre, es el fin de la existencia de la sociedad y del Estado, ya que el respeto a su dignidad constituye el límite a toda intervención sobre sus derechos.

Por otro lado, en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución se ha regulado el Derecho constitucional a la motivación de las decisiones, así también, en los artículo 3° y 43° se ha recogido al principio democrático como modelo de organización del poder y como una forma de ejercicio del poder así organizado.

Como sabemos, en el Estado constitucional los derechos fundamentales de la persona son límites en el desarrollo de la actividad estatal y en el desenvolvimiento de los particulares, debido a que la plena vigencia de los indicados derechos es una de las notas más típicas de esté; por consiguiente, dicho paradigma implica también que la defensa de la persona y el respeto a su dignidad irradia a cada uno de los derechos fundamentales enumerados en el artículo 2º de nuestra carta magna, pues, son los derechos fundamentales –precisamente- a través de los cuales se evidencia dicho fin del Estado y la sociedad.

Bajo estas premisas, resulta obvia la existencia –aunque sea de manera implícita- del principio de interdicción de la arbitrariedad en nuestro ordenamiento, principalmente, en su acepción moderna. Y es que, el principio de interdicción de la arbitrariedad es uno inherente a los postulados esenciales de un Estado constitucional democrático y a los principios y valores que la propia Constitución incorpora.

En este sentido, el principio de interdicción de la arbitrariedad constriñe a justificar en razones objetivas toda decisión del poder público.

Por lo tanto, cuando hablamos de interdicción de la arbitrariedad nos encontramos ante una cláusula general, un principio, que está destinado a desterrar todo intento de arbitrariedad en la actuación pública.

3.- Conforme a lo expuesto en el segundo párrafo del artículo 25° de la Constitución, "los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados." A partir de ello, el derecho a las vacaciones es un derecho que tiene naturaleza fundamental y como tal las decisiones administrativas que resuelvan pedidos sobre este derecho no pueden ser arbitrarias ni contrarias a la finalidad de tal derecho.

En ese contexto, parece claro que la decisión adoptada por el empleador de Ticio es arbitraria al ser incongruente con el pedido formulado por este. Ello en la medida que la interdicción de la arbitrariedad exige que las decisiones administrativas deben ser debidamente motivadas y no puede haber motivación cuando la decisión no guarda relación con los hechos planteados por el administrado.

Es más, en el artículo 5°, numeral 5.4., del TUO de la Ley N° 27444, el contenido de un acto administrativo debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por estos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que la autoridad administrativa les otorgue un plazo no menor a cinco (5) días para que expongan su posición y, en su caso, aporten las pruebas que consideren pertinentes.

Como puede apreciarse, prima facie, no es posible emitir decisiones administrativas que no sean congruentes con las peticiones de los administrados. Pues, la salvedad a la que se hace alusión en dicha disposición normativa, de acuerdo con el texto del mismo, está condicionada a que el administrado tome conocimiento de los hechos que la autoridad pretende apreciar de oficio, a efectos de que pueda exponer su posición y aportar los medios de prueba que estime pertinente. Es decir, se trata de un supuesto distinto a pedidos como el formulado por Ticio, ya que en este último caso la autoridad administrativa, válidamente, podría haber denegado el pedido de Ticio, más no emitir una decisión más allá de lo planteado por él.

En suma, las decisiones administrativas si deben ser congruentes con los pedidos que formulan los administrados, la posibilidad de que se aprecien hechos no planteados por estos está condicionada a que se garantice el derecho a la contradicción y la prueba.     

4.- En tiempos en los que la persona humana es el fin supremo del Estado y la sociedad, la autoridad debe basar sus decisiones no únicamente en el argumento de autoridad, sino propender a la razonabilidad de los mismos, y esto solo será posible si la autoridad respeta el derecho de todo administrado a la motivación congruente de las decisiones administrativas.